Отже, через 3 місяці спершу активних бойових дій, а потім і виснажливих військово-дипломатичних танців, США та Іран нарешті досягли (проміжної) мирної угоди. Безумовно, говорити про остаточне врегулювання ситуації не можна. Однак це перші документально закріплені домовленості між Вашингтоном і Тегераном, що відкривають для них шлях до подальших, більш комплексних і серйозних переговорів.
У цій статті я проаналізую підписаний між ними документ і зроблю кілька важливих висновків.
Почнемо з того, що документ назвали "Ісламабадський меморандум про взаєморозуміння". Ісламабад тут потрібен, щоб підкреслити найважливішу і, мабуть, ключову роль пакистанських посередників, завдяки яким іранці й американці досягли компромісу. Утім, окрім Пакистану, активну роль також відігравали Оман і Катар. Окремо президент США Дональд Трамп також подякував Китаю та Росії, але за що саме – невідомо.
Той факт, що угоду назвали "меморандумом", показує, що сторони не змогли схилити одна одну до підписання серйознішого юридично зобов'язального договору. Сама назва наче говорить, що документ слабкий і є не більше ніж набором заяв про наміри двох сторін. З міжнародно-правової точки зору, меморандум справді не є юридично зобов'язальним документом, і його легше порушити, ніж, наприклад, договір, скріплений резолюцією Радбезу ООН. Проте реальна політика повна прикладів, коли навіть усні джентльменські угоди виконувалися не гірше, ніж повноформатні міжнародні договори. А тому скидати цю угоду з рахунків через слово "меморандум" не варто. Зрештою, важливо, що там написано, а не лише її назва, і під чим лідери двох країн поставили свої підписи.
До речі, підписували документ дистанційно, за допомогою електронного підпису, а потім кожен лідер окремо на камеру підписав свою копію договору: президент США Дональд Трамп – під час саміту "Великої сімки" у французькому Версалі, а президент Ірану Масуд Пезешкіан – у себе в Тегерані. Спочатку запланована церемонія підписання договору в Женеві в п'ятницю 19 червня фактично була скасована. Сторони вирішили все зробити швидше і простіше, але на вищому рівні, інакше до Женеви приїхав би або спікер іранського парламенту, або міністр закордонних справ.
А тепер звернемося до тексту угоди. Підемо по пунктах.
- Сполучені Штати Америки та Ісламська Республіка Іран і їхні союзники в цій війні підписують Меморандум про взаєморозуміння (МоВ) з метою негайного і повного припинення військових операцій на всіх фронтах, включно з Ліваном, і з цього моменту зобов'язуються не починати будь-яких військових дій одна проти одної, а також утримуватися від погрози або застосування сили одна проти одної, а також поважати територіальну цілісність і суверенітет Лівану. Остаточна угода підтвердить повне припинення війни на всіх фронтах, включно з Ліваном, а також інші умови цього пункту.
Тут багато уваги приділено Лівану. Це не випадковість, а пряма вимога іранців, через яку переговори зі США кілька разів зривалися або переносилися. Навіть нинішній меморандум був підписаний зі скрипом після того, як Ізраїль демонстративно завдав серії повітряних ударів по південних передмістях Бейрута на найостанніших етапах переговорів.
Для Ірану цей пункт має величезне значення. По-перше, це добре лягає в їхню інформаційно-пропагандистську повістку, згідно з якою іранці стоять на сторожі інтересів своїх союзників і звичайних ліванців, що страждають від гніту Ізраїлю та Штатів. По-друге, включення Лівану в перемир'я сковує руки Ізраїлю, не залишаючи йому простору для продовження бойових дій під час припинення вогню. По-третє, цей пункт гарантує недоторканність "Хезболли", яка ще потрібна Ірану як ключовий військово-політичний союзник у Лівані та інструмент збереження там іранського впливу, а отже й можливості тиснути на північні кордони Ізраїлю. По-четверте, це дає Ірану можливість посилювати політичні позиції та імідж "Хезболли" на противагу нинішньому ліванському уряду, який складається з кланів, орієнтованих на Саудівську Аравію, Ізраїль і Штати.
Як бачимо, іранці свого домоглися: до "меморандуму" було включено пункт, у якому чітко прописано, що Ліван стає частиною перемир'я, і реалізація угоди прямо залежить від стабільності ситуації в Лівані, тим самим змушуючи США постійно тиснути на Ізраїль з вимогою не ескалувати ситуацію.
- США та Іран зобов'язуються поважати територіальну цілісність і суверенітет одна одної та утримуватися від втручання у внутрішні справи.
Це символічний пункт, який важливий для Ірану більше, ніж для Штатів. Іранці завжди стверджували, що війна проти них від самого початку мала на меті повалення режиму. Тому тут наче прописано, що США не повинні більше ставити собі таку мету. Хоча ми розуміємо, що цей текст не дає жодної гарантії.
- США та Іран зобов'язуються провести переговори для досягнення остаточної угоди протягом максимум 60 днів з можливістю продовження за взаємною згодою.
Власне, цей пункт красномовно показує, що жодного врегулювання конфлікту тут немає й близько. Сторони вирішили заморозити війну, оскільки не мають уявлення, як врегулювати всі свої спірні питання одномоментно і на основі взаємоприйнятного компромісу. 2 місяці на фіналізацію якоїсь остаточної "угоди" недостатньо, і найімовірніше, цей дедлайн буде продовжено за взаємною згодою, на що Д. Трамп уже навіть натякнув у коментарі американським ЗМІ. Сполученим Штатам цей "меморандум" був потрібен, щоб швидко вискочити з війни, яка стала токсичною, а не для того, щоб щось остаточно вирішити. У Ірану логіка була точно такою самою.
- Одразу після підписання цього МоВ США розпочнуть процес зняття морської блокади і будь-яких інших перешкод, розгорнутих проти Ірану, а також повністю завершать морську блокаду протягом 30 днів. У цей же час Іран відновить прохід суден до довоєнних показників. На додачу до цього США зобов'язуються вивести свої війська з прилеглих до Ірану районів протягом 30 днів після досягнення остаточної угоди.
Цей пункт уже фактично виконано. США зняли морську блокаду навіть раніше, ніж тут прописано. На прискорення всієї процедури вплинули авіаудари Ізраїлю по Лівану в останній день переговорів, коли вони ледь не зірвали угоду, і іранці натиснули на Вашингтон, змусивши того піти на поступку щодо цього пункту і зняти блокаду не через 30 днів, а негайно. Сама морська блокада іранських портів була успішною лише частково: вона завдала серйозної шкоди іранській економіці та експортним можливостям, але не забезпечила досягнення політичних цілей, які нею ставилися.
Найдивніше – це остання частина пункту, у якій США зобов'язуються звідкись вивести свої війська протягом місяця після досягнення фінального договору з Тегераном. Незрозуміло, про які райони йдеться. Іранська сторона безумовно подає це як згоду Штатів покинути Близький Схід або хоча б Перську затоку, як вони цього вимагали раніше. Однак насправді тут, найімовірніше, може йтися про виведення тих додаткових військ, які США перекинули в регіон, готуючись до війни з Іраном (близько 50 000 військових + флот), що цілком логічно: якщо сторони дійдуть остаточного мирного договору, то й тримати ці війська там немає сенсу. Тож у цьому пункті жодної капітуляції з боку американців я не бачу, а лише абстрактну і нечітку обіцянку, прив'язану до дуже хиткого переговорного процесу.
- Після підписання МоВ Іран зробить усе, що в його силах, щоб забезпечити безпечний прохід комерційних суден без стягнення плати, але лише на 60 днів, з Перської затоки в Оманське море і назад. Прохід комерційних суден буде відновлено негайно і, з огляду на необхідність прибрати технічні та військові перешкоди на шляху прямування маршруту, а також провести Іраном розмінування протоки, повністю відновлено протягом 30 днів. Іран проведе переговори із Султанатом Оман для визначення майбутньої адміністрації та надання морських послуг в Ормузькій протоці в тісній координації з іншими державами Перської затоки відповідно до міжнародного права та суверенних прав прибережних держав.
Цей пункт виконано частково, але до нього багато запитань. По-перше, незрозуміло, чому Ірану заборонено стягувати плату з суден, що проходять, лише на 60 днів? Регіональні держави, та й самі США, раніше виступали проти будь-яких форм регулювання протоки з боку Тегерана, тим більше оплати проходу кораблів. Тут Штати зробили велику поступку і прецедент, додавши таймлайн для нестягнення плати.
По-друге, згідно з цим пунктом, Іран має подбати про те, щоб ніщо не заважало проходу кораблів, а це займе час. Відповідно, протока не буде відкрита швидко і для всіх одразу, і найімовірніше, працюватиме в обмеженому режимі. А потім за 60 днів Іран почне стягувати плату за прохід кораблів, як це прописано тут. Це суперечить заявам адміністрації Трампа про те, що Іран зобов'язався відкрити Ормузьку протоку для всіх без будь-яких обмежень. Зрозуміло, США можуть тиснути на Іран і погрожувати санкціями, вимагаючи прискорити процес. Але як показала практика, без реальної готовності воювати за протоку США мало що змінять самою лише риторикою.
А сам факт того, що в цьому пункті зазначено право Ірану й Оману встановити певну форму контролю над Ормузькою протокою у вигляді адміністрації, показує, що США пішли на безпрецедентні поступки з цього питання. Фактично вони дозволили Ірану перетворити Ормузьку протоку на Суецький канал, що дуже не сподобається регіональним країнам, які стануть ще більш залежними від доброї волі іранців. У середньо- і довгостроковій перспективі, якщо цей пункт буде реалізовано так, як написано, він змусить регіональні держави шукати альтернативні наземні маршрути експорту енергоносіїв, через території Туреччини, Іраку, Сирії та Йорданії, з можливою зв'язкою з Ізраїлем і Єгиптом.
Щоправда, те, що така адміністрація має відповідати міжнародному праву і узгоджуватися з іншими країнами регіону, дещо обмежує іранців. У їхній ідеальній картинці світу регулювання протоки має бути формалізоване і легалізоване, бажано в переговорах з регіональними країнами. Однак без їхньої згоди будь-які спроби регулювати протоку будуть незаконними, а отже не працюватимуть на повну потужність. Утім, у регіональних держав важелів тиску на Тегеран ще менше, ніж у Штатів та Ізраїлю, а отже без допомоги ззовні вони будуть змушені домовлятися з Іраном.
- США зобов'язуються спільно з регіональними партнерами розробити чіткий, взаємоприйнятний план відновлення та економічного розвитку Ірану на щонайменше $300 млрд. Механізми реалізації цього плану мають бути опрацьовані на переговорах про фінальну угоду протягом 60 днів. Усі ліцензії, винятки з-під санкцій і дозволи, необхідні для відповідних фінансових транзакцій, мають бути видані США.
Якщо читати цей пункт дослівно, то виходить, що до кінця літа Іран може отримати доступ до певного фонду в розмірі $300 млрд, які підуть на відновлення його інфраструктури та економіки, що постраждали під час війни. Не зовсім зрозуміло, звідки взялася цифра в $300 млрд, але вона перевищує як усі заморожені іранські активи, так і гроші, які Ірану авансом розморозили в горезвісній "ядерній угоді" Обами 2015 року, яку часто згадує Трамп як "найгіршу угоду в історії". Ба більше, США взяли обіцянку допомагати з наповненням такого фонду через послаблення санкцій. Зрозуміло, вони не зобов'язані робити це просто так, і будуть торгуватися з Іраном за кожну ліцензію, яку видаватимуть щодо іранських компаній.
Проте невідомо, яким чином наповнювати цей фонд. За словами Трампа, у цьому йому мають допомогти аравійські монархії Затоки, але щось підказує мені, що вони не будуть раді інвестувати у фонд відновлення іранської економіки. Для Ірану ж цей пункт – справжній подарунок їхній медійній машині, яка подає його як зобов'язання США виплатити ті самі "репарації", яких Тегеран вимагав на переговорах у квітні-травні.
- США зобов'язуються скасувати всі види санкцій проти Ірану, включно з тими, які були запроваджені резолюціями Радбезу ООН. Це стосується резолюцій Ради директорів МАГАТЕ, усіх односторонніх рішень США, первинних і вторинних обмежень як частини фінальної угоди. Іран і США підтверджують важливість скасування санкцій у ході переговорів, які мають привести до остаточного взаємного врегулювання.
З одного боку, риторично, США пішли на величезну поступку, прописуючи обіцянку скасувати ВСІ санкції. Річ у тім, що проти Ірану було запроваджено безліч санкційних пакетів, особливо після середини 1990-х років. Не всі санкції пов'язані з ядерною програмою або фінансуванням тероризму. Відповідно, обіцяти зняти їх усі – це велика поступка Ірану, який цього й вимагає. Навіть "ядерна угода" 2015 року не стосувалася ВСІХ санкцій проти Ірану.
З іншого боку, тут явно прописано, що зняття санкцій буде частиною переговорного процесу про остаточне врегулювання конфлікту. А отже до цього моменту санкції зняті не будуть.
- Іран підтверджує, що не розроблятиме і не розвиватиме ядерну зброю. США та Іран погодилися розв'язати питання із запасом збагаченого урану відповідно до заходів, які мають бути взаємно узгоджені на основі графіка, згаданого в пункті 7, шляхом щонайменше зменшення рівня збагачення урану під наглядом МАГАТЕ. Обидві сторони також погодилися обговорити питання збагачення урану та інші аспекти, пов'язані з ядерними потребами Ірану, на базі позитивних рамкових угод у фінальній угоді. Фінальний договір має підтвердити положення цього пункту. США та Іран підтверджують важливість ядерного питання. Вони мають намір негайно зайнятися розв'язанням цієї проблеми шляхом переговорів з метою досягнення взаємоприйнятного рішення.
Перекладаючи простою мовою, іранці погодилися зменшити рівень збагачення свого урану під наглядом міжнародних інспекторів, а в обмін на це США перестали вимагати знищення цього урану чи його вивезення з території Ірану і передачі Вашингтону або третій країні. При цьому загальне питання ядерної програми Ірану (і його права збагачувати уран на своїй території для невоєнних цілей) винесене за дужки і відкладене на "фінальні переговори", які триватимуть наступні 2 місяці. Іншими словами, сторони дійшли очевидного компромісу, який нічого не вирішує, і ядерне питання залишається актуальним. При цьому пункт виписаний так, щоб дати і США, і Ірану можливість заявити про свою політичну перемогу.
- До затвердження фінального договору США та Іран зобов'язуються зберегти нинішній статус-кво. Іран не змінюватиме статус-кво своєї ядерної програми, а США не запроваджуватимуть нові санкції і не розгортатимуть додаткові війська в регіоні.
Це символічний пункт, який, по суті, фіксує ситуацію на даний момент. Він важливий для моніторингу порушень і очевидно був предметом суперечки щодо того, як уникати всіляких провокаційних дій, які можуть поставити меморандум на межу колапсу.
- США зобов'язуються одразу після підписання МоВ і до скасування всіх санкцій вивести з-під санкцій експорт іранської нафти, нафтопродуктів та їхніх побічних продуктів, а також пов'язаних послуг, у тому числі банківських, страхових і транспортних.
Цей пункт уже виконано США. Казначейство видало генеральні ліцензії (дозволи, що виводять з-під санкцій конкретні компанії), щоб розблокувати експорт іранського нафтохіму. Це важлива для Ірану поступка, якої вони вимагали авансом до переговорів про фінальну угоду. Окрім того, що це дасть перепочинок іранській економіці, це принесе й стабільність на світові ринки. Однак генеральні ліцензії – це не скасування санкцій, оскільки вони не скасовують законодавчі акти, на основі яких запроваджувався той чи інший санкційний режим. Тому в США зберігаються можливості будь-якої миті повернути санкції проти іранської нафтянки.
- США зобов'язуються розблокувати використання заморожених фондів і активів Ірану після реалізації положень цього МоВ. США та Іран мають узгодити процедуру вивільнення цих активів у ході переговорів. Активи, незалежно від того, чи залишаються вони на вихідному рахунку, чи перераховуються, мають бути повністю доступні для здійснення платежів на користь будь-якого кінцевого бенефіціара, зазначеного Центральним банком Ісламської Республіки Іран. США зобов'язуються видати всі необхідні ліцензії та дозволи відповідно до цього пункту.
Риторично, така обіцянка – серйозна поступка з боку Штатів. Іран багато років вимагав розморозки активів як жесту доброї волі для продовження "ядерних переговорів". Загальна сума іранських активів точно невідома, але за деякими оцінками вона сягає $120 – $170 млрд. Іран вимагав розморозити хоча б $24 млрд як аванс для продовження переговорів і підписання цього МоВ. Ми не знаємо, чи були розморожені ці активи. А в пункті явно зазначено, що розморозка активів буде можлива лише в ході подальших переговорів і після укладення фінальної угоди. Тож у цьому питанні Ірану не вдалося отримати бажане.
- США та Іран погодилися затвердити механізм виконання положень цього МоВ для моніторингу його реалізації та майбутнього виконання фінального договору.
Це технічний пункт, який опрацьовуватимуть технічні або експертні групи. Головне питання: як ефективно моніторити виконання всіх цих зобов'язань і обіцянок? У "ядерній угоді" 2015 року механізм був виписаний доволі докладно і непогано. Не здивуюся, якщо сторони будуть надихатися тим документом під час обговорення цього пункту.
- Після підписання МоВ і початку виконання пунктів 1, 4, 5, 10 і 11 цього МоВ, а також з метою подальшої реалізації положень документа, сторони почнуть переговори про укладення фінальної угоди за іншими пунктами.
У принципі, пункти, згадані тут, уже фактично виконані. США зняли блокаду, послабили санкції і начебто навіть почали розморожувати якісь іранські активи (але це ще не підтверджено). Навіть перемир'я в Лівані було відновлене після ізраїльських авіаударів і тиску з боку Штатів. З цієї причини сторони вже заявили, що перші переговори про "фінальну угоду" пройдуть у Швейцарії 29-30 червня.
- Фінальні домовленості мають бути закріплені юридично зобов'язальною резолюцією Радбезу ООН.
Це важливий пункт, який дозволить угоді бути легітимізованою на міжнародному рівні, залучаючи й інших постійних членів ООН: Францію, Британію, Китай і Росію. Це може й покращити загальний авторитет документа та його законність, але й ускладнити завдання, оскільки в переговори можуть залучитися й інші сторони зі своїми інтересами.
Загальні висновки за результатами аналізу цього документа такі:
Іран стратегічно програв, оскільки не домігся довгострокових поступок, які б гарантували його реінтеграцію в регіон як повноформатного гравця і визнання таким з боку регіону та США. Він також зазнав серйозних втрат у війні, і тепер залежить від позитивного результату переговорів.
При цьому Іран здобув політичну перемогу в цій війні, не давши США та Ізраїлю досягти своїх початкових цілей. Ба більше, упродовж війни іранці встановили де-факто контроль над Ормузом, який у МоВ був закріплений. Також їм вдалося вибити кілька важливих авансових поступок від США: послаблення санкцій, зняття блокади, можлива розморозка активів, відмова від максималістської "ядерної повістки".
США стратегічно і політично програли цю війну, оскільки нічого довгострокового не отримали. Жодна із заявлених цілей Трампа не була виконана, а наслідки загнали Штати в дуже складний процес переговорів, який так і не закінчився і обіцяє ще багато місяців виснажливого діалогу з тими ж іранцями, з якими Вашингтон вів переговори торік. Історія з Іраном підірвала внутрішні політичні позиції Трампа та його команди, а також загострила кризу старої моделі американсько-ізраїльських відносин, особливо в республіканському таборі.
Ізраїль максималізував цю війну і вичавив з неї все, що можна було в своїй військово-силовій логіці. Це не призвело до падіння режиму в Ірані чи до знищення його союзників у регіоні. На якийсь час вони можуть навіть посилити свої позиції, але розпад "осі спротиву" є фактом. Надалі все залежить від того, чи вдасться Ізраїлю перебудуватися під боротьбу за повоєнний мир і архітектуру безпеки, оскільки тут ситуація все ще виглядає складною: відносини з арабами не стали кращими, внутрішньополітична поляризація залишається гострою, а еліти країн регіону досі розколоті в питанні ставлення до Ірану та Ізраїлю. При цьому роль США в регіоні помітно скорочується.
Аравійські монархії Затоки опинилися в тяжкому становищі, і цей документ – свідчення того, що вони в цій війні пережили крах своєї традиційної концепції безпеки, заснованої на вірі в американську парасольку безпеки і взаємні зобов'язання у сфері оборони. Тепер їм належить обрати одне з трьох: або посилювати союз з Ізраїлем як з переважаючою військовою силою, альтернативною Ірану, з усіма наслідками, що з цього випливають, або виходити на нові домовленості з Іраном і паралельно вибудовувати диверсифіковану зовнішню політику, займаючись власним ВПК і поглиблюючи регіональну інтеграцію на основі РСАДПЗ (Ради співробітництва арабських держав Перської затоки), або намагатися відновлювати союз зі США, очікуючи зміни адміністрації та повернення демократів.
Після краху "осі спротиву" Ірану належить переформатувати свої відносини з проксі-угрупованнями в регіоні, багато з яких тепер почуваються менш скутими зв'язками з ослабленим Тегераном.
